Desafios y posibilidades de la actual política de páramos: diálogos en torno a Guerrero y Sumapaz

Desafios y posibilidades de la actual política de páramos: diálogos en torno a Guerrero y Sumapaz

Challenges and possibilities of the current páramos policy in Sumapaz and Guerrero

Alejandra Osejo Varona
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, Colombia

Paula Ungar
Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, Colombia

Daniel Escobar
Investigador independiente, Colombia

María Camila Méndez
Investigador independiente, Colombia

Felipe Pachón
Investigador independiente, Colombia

Laura Valencia
Pontificia Universidad Javeriana, Colombia

Recibido: 22 de agosto 2019

Aceptado: 18 de marzo 2020

Resumen

Los páramos ocupan un lugar central en la agenda ambiental del Estado por su relevancia para la conservación de la biodiversidad y la regulación y provisión hídrica. Esta valoración se refleja en normas que restringen su uso, lo que ha generado tensiones y conflictos con comunidades paramunas. La legislación más reciente establece que los páramos deben manejarse a través de esquemas de gobernanza, producto de diálogos entre el Estado y actores sociales (Resolución 0886 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Ley 1930, ambas de 2018).  Este estudio evalúa los desafíos y potencialidades de ese marco normativo, como resultado de un diálogo estructurado entre representantes de instituciones ambientales, habitantes de los páramos de Guerrero y Sumapaz y científicos del Instituto Humboldt, en torno a tres ejes fundamentales de la política: la construcción del plan de manejo, los criterios de arraigo, dependencia y vulnerabilidad para clasificar a los habitantes paramunos, y la clasificación de actividades según su impacto. A la luz del concepto de gobernanza adaptativa, se concluye que para promover transiciones hacia la sostenibilidad resulta urgente construir confianza entre el Gobierno y las comunidades, integrar visiones y conocimientos sobre el páramo y considerar la multiescalaridad de los vínculos socioecológicos.

Palabras clave: arraigo; diálogo de saberes; gobernanza; comunidades paramunas; plan de manejo; políticas públicas; Sumapaz; vulnerabilidad.

Abstract

Páramos are equatorial upper mountain ecosystems prioritized for strict conservation by the Colombian state, due to their key role in conservation of biodiversity and water regulation and provision. Restrictive norms have generated tensions and conflicts with páramo communities. The most recent laws, however, dictate that the management of páramos has to take place through governance schemes resulting from agreements between state institutions and communities (Law 1930 and legal act 0886 of 2018). This study evaluates the challenges and possibilities of this legal framework, through the analysis of a structured dialogue between representatives of environmental institutions, inhabitants of the Guerrero and Sumapaz páramos and scientists of the Humboldt Institute. The dialogue was organized around three key components of the legal framework: the construction of the management plan, criteria of dependency and vulnerability for classifying páramo inhabitants, and the arrangement of productive activities according to their impact. Based on the concept of adaptive governance, we conclude that in order to promote transitions towards sustainability, it is urgent to build trust between government and communities, to integrate visions and knowledge about the territories and to consider the multiple scales of social-ecological relations.

Keywords: attachment; coproduction of knowledge; governance; management plan; páramo communities; public policy; Sumapaz; vulnerability.

Introducción

Los páramos han venido a ocupar un lugar central en la agenda ambiental del Estado debido, principalmente, a sus valores biológicos y a su relevancia para la regulación y provisión hídrica. Esto, sumado a otras coyunturas históricas asociadas al crecimiento de los intereses mineros en la alta montaña, expresados en solicitudes y títulos mineros, redundó, desde el final de la primera década de este siglo, en la promulgación de normas que excluían de tajo tanto las actividades mineras como agropecuarias en estos ecosistemas (leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015).

Las resoluciones de delimitación de los páramos, emitidas bajo este marco restrictivo entre 2016 y 2018, motivaron tensiones significativas con grupos humanos que han habitado y usado estos lugares por décadas e incluso siglos, cuyos sistemas de vida dependen de su relación con estos ecosistemas. Estas resoluciones determinan, también, que las corporaciones autónomas regionales^[1] deberán formular los planes de manejo y zonificar los páramos en su jurisdicción en los tres años posteriores a la delimitación.

Durante 2018 se emitieron normas de diferente jerarquía que modifican el panorama de la restricción absoluta y plantean nuevos retos a las autoridades ambientales. La Ley 1930 (Congreso de la República, 2018), de aquí en adelante Ley 1930, dicta disposiciones para la gestión integral de los páramos, y la Resolución 0886 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018), de aquí en adelante Res.0886, adopta lineamientos para la zonificación, el establecimiento del régimen de usos, la reconversión y la sustitución de actividades agropecuarias. Aunque tienen algunas diferencias, en particular, porque son de otra jerarquía y la segunda no es reglamentaria de la primera, por haber sido expedida con anterioridad (lo cual plantea retos de orden jurídico para su implementación), las dos normas comparten nociones novedosas: a) las comunidades y sus conocimientos deben tomar parte en las decisiones y en las acciones asociadas a la planeación y zonificación de estos territorios; b) las actividades agropecuarias no son todas iguales: las de bajo impacto pueden permanecer y las de alto impacto deben reconvertirse hacia el bajo impacto o ser sustituidas por otras actividades que mantengan o mejoren las condiciones económicas de las comunidades y la sostenibilidad del ecosistema y c) se deben identificar los medios de vida más vulnerables, es decir los de mayor arraigo y dependencia del páramo, para priorizar el apoyo estatal a esta transformación productiva.

Aunque entendemos que los problemas socioambientales del páramo no se limitan a temas relacionados con la gobernanza y la participación en la gestión, sí consideramos que la concertación y articulación entre actores son pasos fundamentales para afrontar las condiciones de deterioro de estos ecosistemas. Al respecto, la legislación mencionada se presenta como una oportunidad que podría favorecer dicha articulación, pero también implica grandes desafíos al país, y en particular a las autoridades ambientales.  Estos retos incluyen dimensiones ecológicas y sociales, las cuales se encuentran estrechamente relacionadas. Como un aporte al análisis de la complejidad de la gestión de los páramos, este documento aborda específicamente aquellas temáticas asociadas con la gobernanza y la participación, considerando tres ejes novedosos de la nueva legislación con respecto a la normatividad anterior: 1) la elaboración de planes de manejo y la zonificación, vía procesos participativos y de diálogo de saberes; 2) la definición del alto y bajo impacto y 3) la definición de arraigo, dependencia y vulnerabilidad.

Consideramos que estos retos se concretan de manera específica en cada contexto, dada la heterogeneidad de dinámicas territoriales en la alta montaña colombiana. Por esto el aporte de este artículo consiste en el análisis de estos desafíos en los complejos de páramos de Guerrero y Sumapaz, que juegan un rol central en el suministro de agua y alimentos para la región central del país. Ambos complejos  tienen una alta complejidad sociecosistémica caracterizada por procesos de poblamiento campesino de larga data, el desarrollo intensivo de la agricultura comercial y la ganadería y procesos de trasnformación de las coberturas vegetales y sus consecuentes efectos en el estado del ecosistéma. Al respecto, cabe mencionar que el páramo de Guerrero es considerado el mas transformado de Colombia pues el 47% de su cobertura natural ha sido transformada. (Sarmiento et al., 2017).  Además, en ambos páramos existen tensiones historicas entre las autoridades ambientales y los habitantes de los páramos, las cuales se han intensificado por los procesos de delimitación.

Por este motivo, se hace necesario contar con un análisis de las implicaciones y los retos de estas legislaciones, considerando los posicionamientos de diferentes tipos de actores que inciden en un territorio específico (habitantes de los páramos, organizaciones comunitarias, autoridades ambientales, entre otros) y las múltiples escalas de acción (vereda, municipios, complejo de páramo^[2]). Así, el objetivo de este artículo es dar cuenta de algunos de los retos y posibilidades en términos de gobernanza que implica el nuevo marco normativo sobre estos complejos en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR, a partir de los aportes de estudios previos en estos territorios y de un diálogo entre habitantes de estos páramos, autoridades ambientales e investigadores del I. Humboldt sobre el nuevo panorama legislativo.

Gobernanza en los páramos de Sumapaz y Guerrero

El complejo de Guerrero está ubicado en el departamento de Cundinamarca, jurisdicción de la CAR (Figura 1). En el caso de Sumapaz, el 25% del complejo está en este departamento, y la CAR tiene jurisdicción sobre el 24% del área. Un 45% del complejo se encuentra en el PNN del mismo nombre, 15% en Cormacarena, un 11% en Corporinoquia, y un 5% en la CAM. De estos dos páramos depende en gran medida la población urbana del centro del país, tanto por el suministro de agua como por la provisión de alimentos derivados de la agricultura y la ganadería (Instituto Humboldt, 2016a; 2016b). En los dos páramos habita población campesina con una larga trayectoria histórica en el territorio, que desarrolla diversos sistemas de producción agropecuaria, algunos estrechamente relacionados con ganadería y agricultura comercial. Las organizaciones sociales con incidencia en estos páramos a nivel local son las Juntas de Acción Comunal, las Juntas de Acueducto, organizaciones de productores y asociaciones campesinas. En el páramo de Sumapaz, organizaciones sociales, como aquellas relacionadas con las Zonas de Reserva Campesinas (ZRC), tienen experiencias significativas en la movilización en torno al uso, manejo y defensa colectiva del territorio (Franco, 2013; Osejo, 2014, van der Hammen et al., 2015).

Figura 1. Ubicación de los páramos, municipios y veredas objeto del análisis. Fuente: elaboración propia.

Investigaciones recientes dan cuenta detallada de la gobernanza en estos territorios a escala veredal. En las veredas Páramo de Guerrero Oriental y Páramo de Guerrero Occidental del municipio de Zipaquirá, Pachón (2018) encontró que el cuidado se construye desde los pobladores locales y se transmite por generaciones, y permite comprender, gestionar y relacionarse con el páramo de una forma diferente a la planteada por la conservación que promueve el Estado, que implican la prohibición de actividades agropecuarias. En contraste, las diferentes formas de cuidado que hacen parte de la vida campesina en el páramo no excluyen la presencia humana ni la producción en estos lugares.  Escobar (2017) analizó las dinámicas económicas, culturales y ambientales en la vereda El Mortiño, en Carmen de Carupa, y explica la relación entre la organización social, el desarrollo rural, especialmente en torno a la papa, la leche y el ganado, y la percepción ecológica de las familias campesinas. Al respecto, Osejo (2014) encontró que la interacción de los habitantes de Guerrero con la CAR en estos municipios se ha caracterizado por tensiones y conflictos relacionados con restricciones a las actividades productivas, que inician en la década del 90 y crecen a partir del 2000. Estas restricciones, resultantes de normas que se originan en el Congreso de República y en el  Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), se materializan en los territorios afectando la vida de sus habitantes y los intereses de los grandes propietarios.

En Sumapaz, van del Hammen et al. (2015) caracterizaron a los pobladores campesinos y los tejidos sociales que construyen el territorio paramuno. También identifican a los actores con incidencia, incluyendo a las organizaciones sociales, las empresas públicas y privadas, las instituciones públicas y las organizaciones no gubernamentales, y resaltan los procesos de diálogo donde confluyen diferentes tipos de actores. Garavito et al. (2017) encontraron que los actores estales son cuestionados, cuentan con escasa legitimidad e inspiran poca confianza. También identifican espacios de diálogo y concertación en torno a conflictos ambientales, pero resaltan la ausencia de los actores productivos, en estos espacios, principalmente productores comerciales de papa y ganado, con alta incidencia en dichas problemáticas. Por su parte, Méndez (2017) documenta cómo quienes habitan fuera del páramo delimitado proponen pensarlo y manejarlo, teniendo en cuenta las relaciones hidrosociales^[3] entre sus áreas altas y bajas, y enfocándose en la gobernanza del agua en dos acueductos comunitarios de las zonas bajas del municipio de San Bernardo.

Marco teórico: páramos, transiciones y gobernanza adaptativa

Las transiciones socioecológicas hacia la sostenibilidad plantean un distanciamiento conceptual de perspectivas anteriores sobre la conservación y proponen transformaciones sociales y tecnológicas a largo plazo que conducen a estados más resilientes y sostenibles en términos del bienestar humano, la equidad social y la protección de la integridad ambiental, lo cual implica transformaciones en la formas de gobernanza (Andrade et al., 2018; Leach, Scoones & Stirlin, 2010, Muñoz-Erickson et al., 2016). En el marco de las actuales tensiones en el páramo esto implica la búsqueda de alternativas de conservación que incluyan las actividades productivas; es decir, asumir la propuesta de las transiciones (Avellaneda et al., 2015).

La gobernanza adaptativa, entendida como los arreglos o interacciones entre actores, redes, organizaciones e instituciones que surgen en la búsqueda de un estado deseado para los sistemas socioecológicos (Chaffin et al., 2014), ha sido ampliamente discutida en la literatura. Las características que permitirían los cambios hacia una gobernanza adaptativa incluyen el enfoque integrado entre la conservación y la producción, la colaboración entre actores, la consideración de la escala en la toma de decisiones, el aprendizaje continuo, la capacidad adaptativa, la participación, la equidad, el desarrollo de capacidades y el liderazgo, el capital social y la confianza entre actores (Dawson et al., 2017; Karpouzoglou et al., 2016; Munaretto et al., 2014; Ros-Tonen et al., 2014; Sharma-Wallace et al., 2018). Sin embargo, contextos de conflicto socioambiental, como los de los páramos analizados (van der Hammen et al., 2015; Garativo et al. 2017; Osejo, 2018), requieren ampliar este enfoque, reconociendo las perspectivas de todos los actores y las asimetrías de poder, incluyendo cuestiones de equidad y fomentando la búsqueda de soluciones colectivas a problemas compartidos (Leach, 2010). Los enfoques reflexivos, deliberativos y situados de la gobernanza abren estas posibilidades (Leach, 2010; Wyborn, 2015; Palacio, 2017). Desde estos enfoques se han realizado estudios como los análisis de la acción ambiental en la Red de Humedales de Bogotá, la caracterización de actores asociados al Sistema Regional de Áreas Protegidas Altiplano Cundiboyacense y Eje Cafetero y el análisis de los páramos de Chingaza y Sumapaz (Palacio, 2017). Esta autora encuentra que al involucrar en estos enfoques una perspectiva participativa, se facilita el fortalecimiento de los actores y su acción para la construcción de alternativas orientadas a los territorios sostenibles.

Basados en estos enfoques, en este caso nos interesa motivar la reflexión, la deliberación y el diálogo entre actores relacionados con los páramos de Guerrero y Sumapaz en torno a alternativas para su manejo, atendiendo a la coyuntura del nuevo marco legal y a las posibilidades que ofrece para la transformación de los conflictos socioambientales.

Métodos

Analizar los retos y oportunidades del nuevo marco legal en torno a los páramos requiere del concurso de los actores involucrados en su implementación, inmersos con frecuencia en relaciones conflictivas. Con el fin de abordar los desafíos y posibilidades del nuevo marco normativo sobre páramos, se realizó un evento los días 31 de octubre y 1 de noviembre de 2018 en el Instituto Humboldt, en el cual participaron 38 personas pertenecientes a diferentes grupos de actores (Tabla 1). Se adaptaron metodologías grupales e interactivas como los grupos focales (Mella, 2000), orientadas a crear espacios de diálogo en medio de tensiones, que permitieran la identificación de caminos para la colaboración. En estas metodologías los participantes adquieren estatus de colectividad y se constituyen como un grupo transitorio donde cada individuo participa de manera diferencial. Así, se crean y exploran relaciones entre individuos con experiencias y trayectorias diversas, se construyen individual y colectivamente redes de sentidos y se descubren los sentidos del otro (Riaño, 1999).

En particular, la metodología del Día 2 se inspiró en el teatro del oprimido (Boal, 1980), en el que se plantea una situación hipotética con el objetivo de proponer una transformación, a modo de ensayo o entrenamiento para la acción real. Esta metodología permite el diálogo, elimina en cierta medida la distinción entre unos actores que conducen la acción (investigadores y autoridades ambientales) y unos espectadores pasivos (habitantes del páramo), considera distintas perspectivas sobre una misma situación y tiene como objetivo la búsqueda conjunta de transformaciones sociales, o al menos el debate de proyectos de cambio, por medio de la proposición de acciones concretas. Se invitaron representantes de tres grupos de actores (Tabla 1)

Tabla 1. Tipos de actor y participantes en el taller.

Campesinos de Guerrero y Sumapaz, o de sus zonas aledañas, que se dedican a actividades agropecuarias(Ganadería y agricultura), algunos de ellos vinculados a organizaciones sociales locales.

Se desarrollaron dos escenarios complementarios, en dos días consecutivos:

Día 1. Se estableció un grupo focal con la participación de los habitantes de páramo y los autores, orientado a comprender las relaciones entre éstos y las instituciones y a brindar información actualizada sobre la legislación vigente. Se discutió en torno a las siguientes preguntas: ¿Qué saben de la legislación actual sobre páramos? ¿Con qué instituciones del sector público interactúan? ¿Cómo es esa relación?

Día 2. Se desarrolló un taller en el que participaron todos los invitados (Tabla 2), en torno a una situación hipotética que se diseñó con base en estudios realizados en estos páramos (Escobar, 2017; Franco, 2013; Instituto Humboldt, 2016a, 2016b; Méndez, 2017; Osejo, 2014; Pachón, 2018; van der Hammen et al., 2015). Se diseñaron personajes ficticios (miembros de la comunidad, de organizaciones sociales, de autoridades administrativas y ambientales y de la academia) y se elaboró una ficha descriptiva de cada personaje, que incluía una imagen. Se establecieron cuatro mesas de trabajo que se desarrollaron de forma simultánea, cada una con representantes de los tres grupos de actores. A cada mesa se le asignó un reto relacionado con cada uno de los ejes identificados como novedosos en el marco normativo y unas preguntas orientadoras para abordarlo. Se debían utilizar las fichas (personajes) para responder a los retos. El objetivo no era llegar a respuestas concertadas, sino registrar acuerdos, diferencias y vacíos de conocimiento.   

Tabla 2. Temas y retos abordados en las mesas de trabajo.

Resultados

Relaciones entre habitantes y autoridades ambientales

Los habitantes de páramo expresaron inquietudes frente a la legislación y describieron tensiones con la CAR en torno al manejo, uso y conservación de los páramos. En especial, manifestaron preocupaciones frente a las prohibiciones del uso agropecuario y a la delimitación del páramo, con consecuencias directas en sus modos de vida. Por ejemplo, se mencionó que en el páramo de Guerrero los bancos no les prestaban dinero para los cultivos, que la CAR ha negado concesiones de agua para usos agropecuarios y que las alcaldías han rechazado licencias de construcción en zonas de páramo. Estas percepciones se pueden sintetizar así:

• La mayoría de los participantes expresó su descontento y su desconocimiento frente a la delimitación. Saben que el páramo donde viven fue delimitado, pero aseguraron que no han tenido contacto con las instituciones acerca de este tema y desconocen las implicaciones de la delimitación sobre sus modos de vida. No saben qué parte de sus predios o, en el caso de Sumapaz, del área de las ZRC, están dentro de los polígonos delimitados.
• Algunos participantes consideraron que la delimitación afecta a los campesinos y beneficia a los que tienen más recursos económicos. Afirmaron que la legislación y el accionar de las instituciones desconocen la presencia de los campesinos en los territorios y recordaron que el poblamiento del territorio se relaciona con procesos históricos de desplazamiento forzado. Para algunos de los participantes, la legislación de páramos y el accionar de la CAR, basado en las sanciones, constituyen nuevas formas de despojo.
• Con relación a las decisiones de ordenamiento territorial, representantes de la ZRC de Sumapaz expresaron que las autoridades ambientales solo tienen en cuenta el conocimiento experto y excluyen el conocimiento de los campesinos quienes, según su criterio, conocen el territorio con mayor profundidad. En su criterio, no existe un diálogo entre estas formas de conocimiento y, por el contrario, se imponen las decisiones basadas en el conocimiento científico.

Estas percepciones evidencian la ruptura en las relaciones entre las autoridades ambientales y los habitantes, lo que representa un obstáculo importante para la gobernanza adaptativa y la transición hacia la sostenibilidad (Sharma-Wallace et al., 2018). Es posible afirmar que el panorama legislativo vigente desde 2018, que otorga un lugar preponderante a la colaboración y el diálogo de saberes, plantea prácticas acordes con la gobernanza adaptativa. Sin embargo, también plantea enormes retos a las autoridades ambientales, algunos de los cuales se abordan a continuación.

Gobernanza y planeación del manejo

La Res.0886 propone pasar de una participación informativa a incidente. Las decisiones ya no parten únicamente de las autoridades ambientales, deben ser concertadas, discutidas y aprobadas en conjunto con los habitantes del territorio paramuno en el marco de lo que el enfoque de las transiciones denomina acuerdos sociales por el territorio (Andrade et al., 2018). Para lograr esa meta, la norma propone la creación de "comunidades de conocimiento", grupos de trabajo compuestos por comunidades, instituciones, organizaciones y gremios y define el diálogo de saberes como el esquema de construcción de conocimiento apropiado. Esta disposición está en sintonía con la gobernanza reflexiva propuesta por Palacio et al. (2018), que se fundamente en procesos colaborativos entre universidades, empresas públicas y organizaciones sociales que derivan en la construcción de redes de práctica y aprendizaje orientadas al diseño de alternativas para los territorios. Según la Res.0886, los planes de manejo y la zonificación así concebidos deberán hacerse en un plazo no mayor a cuatro años, contados a partir de la delimitación, y con un horizonte de implementación, como mínimo de diez años. Estos grupos de trabajo deben conformarse desde la fase de reconocimiento del territorio hasta las fases de implementación y seguimiento del proceso, y en las acciones de reconversión productiva y sustitución de actividades agropecuarias hacia la sostenibilidad (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2018). A pesar de esta definición, la resolución y el documento técnico que la acompaña no detallan cómo deben constituirse estas redes de trabajo.

¿Quiénes planifican?

La mayoría de los participantes en la Mesa 1 eran habitantes de páramos, que cuestionaron el accionar de la CAR, el marco legal de la delimitación y que la toma de decisiones privilegie el conocimiento científico sin considerar otros saberes. Los funcionarios de las entidades públicas respondieron a los cuestionamientos y dudas sobre la legislación, considerando específicamente los temas relacionados con la participación de las comunidades en la toma de decisiones en el nuevo panorama legislativo. Se identificaron tres desafíos clave para la elaboración del plan de manejo y la construcción de comunidades de conocimiento.

En primer lugar, se identificaron las dificultades de diseñar esquemas de articulación entre los actores considerando su escala de actuación y su relación con el páramo. Se hicieron visibles y se reiteraron las preocupaciones manifestadas en el Día 1, y se insistió en la necesidad de incluir actores que no viven en el páramo pero lo usan y/o dependen de él, según su grado de afectación y su relación con el territorio. Esta inclusión responde a los retos identificados por Garavito et al. (2017) en Sumapaz, donde se evidencia la falta de participación de actores gremiales relacionados con la minería, la agricultura y la ganadería, lo cual dificulta el diálogo y la concertación.

Considerando lo anterior, los participantes clasificaron a los actores que deberían participar en las decisiones en cuatro grupos: a) Actores que viven en el páramo y dependen de él (por ejemplo, familias campesinas), b) Actores que dependen del páramo pero que no viven en él (por ejemplo, productores comerciales de papa, representantes de acueductos veredales, regionales y municipales que captan agua del páramo o de cuencas relacionadas, comerciantes de papa y leche), c) Instituciones públicas del sector ambiental, y d) Instituciones públicas del sector agropecuario.

Esta necesidad de incluir diferentes tipos de actores está relacionada con el desafío para la planificación y construcción de comunidades de conocimiento, asociado a los vínculos entre las autoridades ambientales y los territorios, lo que a su vez guarda relación con la necesidad de tener en cuenta cuestiones de escala en la gobernanza adaptativa (Sayer et al., 2013; Sharma-Wallace et al. 2018; van der Belt & Blake, 2015; Wyborn, 2011). Además, esta reflexión recuerda la necesidad de considerar las asimetrías de poder e incluir las perspectivas de los grupos históricamente marginalizados (Leach, 2010; van der Hammen et al., 2015).

Frente a la primera pregunta de la mesa (Tabla 2), los habitantes coincidieron en afirmar que “es fundamental la articulación entre los habitantes de las veredas y las autoridades ambientales”. Sin embargo, para lograrlo es necesario que éstas hagan presencia en los territorios; que los funcionarios visiten los lugares, tengan contacto directo con sus habitantes, brinden información adecuada y generen procesos de concertación, lo cual requeriría acercamientos a nivel veredal e incluso predial. El funcionario de la CAR explicó las dificultades asociadas al mandato de ley, que impone plazos muy cortos en jurisdicciones muy amplias, y las limitaciones presupuestales, que restringen el desarrollo de procesos participativos a ese nivel. Por ejemplo, la CAR tiene bajo su jurisdicción 227 200 ha en páramos, que comprenden 43 municipios y 339 veredas. Específicamente en Sumapaz y Guerrero, la CAR tiene bajo su jurisdicción 22 municipios y 222 veredas.

En su criterio, la posibilidad de tener una presencia en el territorio a nivel veredal se ve limitada por el tercer desafío identificado en esta mesa, asociado a las capacidades técnicas y financieras de la institución, lo cual está relacionado con la financiación a largo plazo como condición habilitante de la gobernanza adaptativa (Ros-Tonen et al., 2014). También, a propósito de la primera pregunta formulada a la mesa, se afirmó que las condiciones actuales limitan las posibilidades de hacer presencia en los territorios y generar procesos de largo alcance, y restringen la opción de contar con equipos que presenten las capacidades técnicas adecuadas para dialogar con las comunidades e incluir sus conocimientos en los términos que determina la ley. Esta situación explica en gran medida los hallazgos de Garavito et al. (2017) y deja en evidencia uno de los retos más importantes para el manejo de los páramos analizados.

¿Cómo planificar de manera colaborativa?

Atendiendo a la necesidad de generar procesos colaborativos y participativos (Palacio et al., 2018) y a partir de las preguntas planteadas en la Mesa 1, se discutieron los vínculos entre los actores en el proceso de planificación.

• Diálogos previos: Información y convocatoria

Las relaciones entre habitantes locales y autoridades ambientales se caracterizan por diferencias en el acceso a información. De la Mesa 1 surgió al respecto la recomendación de establecer espacios de diálogo, entre estos actores, en torno a los contenidos e implicaciones de la legislación, sustentados en la entrega oportuna y acceso a la información, considerando los medios locales de comunicación. Se recomendó diseñar una estrategia de comunicación que garantice la convocatoria de todos los habitantes del páramo. Se mencionó la necesidad de articulación con los presidentes de Juntas de Acción Comunal y otras organizaciones locales que, con frecuencia, cuentan con legitimidad y vínculos significativos con los habitantes del páramo. Se recomendó diseñar mensajes específicos para los diferentes grupos de actores. El proceso debe ser agenciado por la CAR, dada su competencia legal. Sin embargo, la falta de confianza por parte de las comunidades, plantea dificultades significativas a este proceso.

• Diagnóstico, formulación y concertación

Según lo discutido en relación con las fases propuestas en la Res.886 (ver desafío y preguntas asociadas a la Mesa 1, Tabla 2), la elaboración del plan de manejo implicaría al menos tres fases: diagnóstico, formulación y concertación. En relación con la información necesaría para  la construcción de comunidades de conocimiento, el diagnóstico se debe identificar y caracterizar a los actores relacionados con el páramo, incluyendo tanto a sus habitantes como a quienes se benefician de él, pero no viven allí. Por este motivo, se debe convocar y caracterizar también a los productores comerciales y a los gremios que los representan. Para los participantes, la formulación consiste en definir las acciones que se desarrollarán y los lugares donde estas se llevarán a cabo, con base en el diagnóstico, lo que se corresponde con los componentes “zonificación”, “programático” y “estrategia financiera” que plantea la Res. 886. Es importante resaltar aquí la articulación entre actores y la consideración de la escala. Para el caso de Sumapaz, se advirtió sobre la necesidad de tener en cuenta los avances y acuerdos de los planes de desarrollo sostenible (PDS) de las ZRC y su articulación con los POT municipales. Los representantes de las ZRC mencionaron la utilidad y el avance que representan sus PDS en esta y en las demás fases, pues contienen diagnósticos, planes y proyectos para la conservación y el uso sostenible del páramo. Se señaló la necesidad de articular estos procesos y mantener los acuerdos de los planes ya elaborados y aprobados. En los casos donde no existen estas experiencias de planificación previas, sería importante generar procesos de participación amplios con las organizaciones sociales presentes en el territorio, con especial atención a las propuestas de gestión autónoma por parte de los habitantes de los páramos o de quienes dependen de ellos, tales como aquellas caracterizadas por Escobar (2017), Méndez (2017) y Pachón (2018), van der Hammen et al. (2015). Este reconocimiento de procesos existentes, iniciados por diversos actores y basados en diferentes formas de conocimiento atendería a los principios de equidad (Almstedt & Reed, 2013), participación (Ros-Tonen et al., 2014) y aprendizaje continuo (Armitage, 2005) y, en esa medida, propenderían por el establecimiento de acuerdos orientados a la transformación de los conflictos socioambientales

Con respecto a la financiación del plan de manejo, se mencionó la necesidad de vincular a las instituciones de los sectores ambiental, agropecuario y financiero, dado que una reconversión exitosa requiere asistencia técnica e impulso económico. También se llamó la atención sobre la necesidad de financiar algunas acciones con dineros provenientes de los beneficiarios del agua, como los acueductos. Esta articulación entre sectores con los beneficiarios permitiría aproximarse al enfoque integrado, que la literatura identifica como una de las características de la gobernanza adaptativa (Chaffin et al., 2014; Dawson et al., 2017; Ros-Tonen et al., 2014; Sayer et al., 2013).

Finalmente, el grupo reconoció la necesidad de generar procesos de concertación del resultado de la planificación. Persistió la inquietud de cómo construir las comunidades de conocimiento y garantizar la representatividad de todos los actores vinculados en el diagnóstico y la formulación del plan de manejo; motivo por el cual, los participantes reconocieron la necesidad de generar diálogos con aquellos actores que no hacen parte del proceso de manera directa, con el objetivo de presentar y concertar los resultados del diagnóstico y de la formulación.

Zonificación y diálogo de saberes

El debate en la Mesa 2 giró en torno al diálogo de saberes para la zonificación, enfocándose en el papel de cada forma de conocimiento y en las zonas propuestas por la norma (Tabla 1).

¿Cuáles conocimientos se deben incluir?

Los participantes coincidieron en la necesidad de articular diferentes formas de conocimiento para la zonificación, incluyendo tanto conocimientos técnicos y científicos como conocimientos de los habitantes del territorio. Con respecto a los primeros, hubo acuerdo sobre la utilidad de los sistemas de información geográfica para la toma de decisiones, cuyos resultados se deben articular con el conocimiento local del territorio (a nivel predial) por medio de metodologías participativas, como la cartografía social. Además, se resaltó la importancia de las ciencias sociales, pues permiten identificar prácticas culturales relacionadas con el cuidado del territorio (por ejemplo, sitios de especial importancia cultural y ecológica). Se llamó la atención sobre los habitantes locales que son profesionales universitarios y que por lo mismo pueden ser incluidos en los equipos de investigación.

Los habitantes del páramo reconocieron la importancia del conocimiento científico y técnico en relación con aspectos biológicos y sociales (por ejemplo, a través de sistemas de información geográfica, como se señala en el párrafo anterior). También identificaron que persiste el desafío para reconocer su papel como agentes activos en la producción de conocimiento. Recomendaron articular en la zonificación sus conocimientos del territorio, que incluyen, entre otros, dinámicas y distribución de especies, funcionamiento de los ecosistemas y prácticas de manejo y cuidado (cf. Pachón, 2018). En este sentido, se debatió si los actores que no conocen el territorio y se relacionan con él exclusivamente por su uso (como productores comerciales de papa y operadores turísticos), deben participar en la zonificación. Aunque no necesariamente tengan algo que aportar, al verse directamente afectados y tener personas que dependen de ellos laboralmente, se consideró que se debían incluir, para comprometerse con el proceso y conocer resultados que los afectan.

Las recomendaciones que emergieron de la mesa sobre los saberes requeridos para el manejo del páramo llaman la atención sobre la urgencia de promover la articulación entre diferentes formas de conocimiento, necesidad que ha sido identificada por numerosos autores para abordar los problemas complejos de la gobernanza ambiental (Armitage, 2005; Palacio, 2017), en particular en los páramos (Ungar & Osejo, 2015; van del Hammen et al., 2015; Riveros et al., 2015). También se dio reconocimiento al papel de la articulación de diferentes formas de conocimiento para el fortalecimiento de la participación entendida como la inclusión de perspectivas, preferencias, intereses y valores, que se asocia a un incremento en el capital social (Munaretto et al., 2014). 

¿Cuáles zonas deben incluirse para ordenar el territorio?

En la Mesa 2 hubo varios consensos, que podrían identificarse como principios compartidos para la zonificación. Los participantes coincidieron en la importancia de preservar los nacederos y cursos de agua y en restringir usos agropecuarios en laderas y pendientes. También hubo acuerdo sobre la necesidad de tener en cuenta para el establecimiento de zonas de restauración y zonas en tránsito, no sólo las actividades productivas sino las características del entorno en el que éstas se desarrollan, como los suelos y los servicios ecosistémicos. Se recomendó aclarar el alcance de la restauración, de manera que incluya el establecimiento de sistemas de producción limpia y el tránsito hacia cultivos basados en agrobiodiversidad. Esto contribuiría con la transformación de conflictos entre autoridades y habitantes de los páramos, según lo exponen Avellaneda et al. (2015) y la agenda ciudadana de páramo (Riveros et al., 2015).

La mesa identificó algunos vacíos en las categorías de zonificación propuestas por la norma. En primer lugar, recomendó definir zonas de bajo impacto o de agricultura tradicional – zonas en donde se dicte el mantenimiento y el apoyo a actividades de bajo impacto–. De acuerdo con la interpretación que hizo la mesa, la norma establece que todas las actividades deben ser sustituidas o reconvertidas. Sin embargo, si existen actividades que son viables, tal como se vienen adelantando, éstas se deberían identificar y hacer visibles en la zonificación, lo cual permitiría desescalar conflictos entre autoridades y comunidades. Adicionalmente, recomendó definir zonas en las que se permitiría infraestructura de interés nacional (por ejemplo, comunicaciones, cables de alta tensión, vías, instalaciones asociadas a la generación de energía), de manera que su establecimiento en el territorio sea el resultado de acuerdos y sus impactos puedan ser monitoreados.

La mesa llamó la atención sobre el carácter dinámico de los territorios y los desafíos que esto plantea a la zonificación, concebida como una foto estática. Por ejemplo, los habitantes mencionaron que dejan períodos de descanso, que pueden ser de años, zonas que en un momento pueden parecer intensamente intervenidas, en otro momento se recuperan y contribuyen a la regulación hídrica o la absorción de carbono. Se debatió en torno a preguntas como: ¿De qué manera el ejercicio de zonificación prevé la posibilidad de que un mismo lugar transite de una zona a otra regularmente? Igualmente, se consideraron los impactos del cambio climático sobre el territorio y se discutió sobre las maneras en que la zonificación podría contribuir a que el territorio esté preparado para estos cambios. Específicamente, se hizo mención a cómo el cambio climático generará cambios en la distribución de los usos productivos y de la biodiversidad, así como de la disponibilidad de agua y las necesidades de conservación y restauración asociadas. Este reto de ajustar la zonificación en el tiempo requiere de las capacidades adaptativas de los actores, mencionadas en la literatura de la gobernanza (Ros- tonen et al., 2014: Sayer, 2013; Sharma Wallace; 2018; Berkes, 2009), las cuales se pueden ver reflejadas tanto en el ajuste de las prácticas agropecuarias a las características cambiantes de los territorios como en la flexibilización de las regulaciones de las autoridades ambientales (Avellaneda et al., 2015).

Los aportes hechos en esta mesa a las categorías de zonificación dan cuenta de la necesidad de abordar el ordenamiento a través de un enfoque integrado, de manera que ésta responda tanto a las dimensiones biofísicas del territorio (pendientes, fuentes de agua), a la distribución de la bioidiversidad y a la diversidad de vínculos entre estas dimensiones y los actores sociales (Folke et al., 2005), lo cual es relevante en los contextos estudiados (Osejo, 2014; van der Hammen et al., 2015). La experiencia reportada por Palacio et al. (2018) evidencia la importancia de las redes de práctica y aprendizaje para la gestión colaborativa, aspecto promovido en la Res.0886 por medio de las comunidades de conocimiento.

¿Cómo acordar la zonificación? Procesos sociales para lograr acuerdos

Si bien no hubo una pregunta dirigida expresamente a este tema, el principal desafío identificado por la mesa tuvo que ver con la falta de confianza entre los actores llamados a elaborar e implementar el plan de manejo y las graves consecuencias de esta situación. Tal como se analizó también en el día 1, los participantes consideraron indispensable y urgente establecer mecanismos de diálogo entre la autoridad ambiental y los habitantes del páramo.

Al respecto, los funcionarios de la CAR y el MADS reconocieron que, dada su responsabilidad como autoridades ambientales, han tenido deficiencias en las labores que son de su competencia. Sin embargo, llamaron la atención sobre la necesidad de que la gente reciba a los funcionarios, los escuche, les permita explicar su labor, para así transmitirles información acertada, como un primer paso para la construcción de confianza.

La Mesa 2 recomendó las siguientes acciones a las autoridades ambientales, que contribuyen a la construcción de confianza (estrechamente relacionadas con las recomendaciones de la Mesa 1 sobre Gobernanza):

• Dar prioridad a las iniciativas locales de restauración, conservación, reconversión y sustitución (sobre iniciativas de empresas ajenas al territorio).
• No llegar al territorio solo con funciones sancionatorias: liderar acciones de capacitación y de acompañamiento a los procesos productivos.
• Garantizar la continuidad de las iniciativas; interrumpir los procesos daña la confianza.
• Delegar a funcionarios para las labores asociadas a la zonificación y el plan de manejo con el fin de garantizar la continuidad y la presencia institucional en los territorios. El desarrollo de estas actividades por parte de contratistas dificulta la construcción de confianza.
• Proveer información actualizada, completa y adecuada acerca de la legislación, estableciendo un canal directo entre las autoridades ambientales y los habitantes del páramo.

La confianza ha sido catalogada como una de las bases del capital social (Pretty, 2003) y éste se constituye, a su vez, según Ros-Tonen et al. (2014) en una de las condiciones habilitantes de la gobernanza adaptativa. En este sentido, es posible afirmar que la transición hacia una gobernanza adaptativa en los páramos pasa por la implementación de recomendaciones como las que aquí se exponen producto de la reflexión y el diálogo entre actores en conflicto.

Arraigo, dependencia y vulnerabilidad

La Res.0886 establece que la vulnerabilidad es la “condición de los medios de vida de base agropecuaria y de la población habitante del páramo que hace referencia a su potencial afectación por la aplicación de lo dispuesto en la Ley 1753 de 2015. Entiéndase que no todos los medios de vida de base agropecuaria, ni toda la población que habita los páramos se verán afectados de la misma forma por lo dispuesto en la Ley, por tanto, se establecerá una escala de vulnerabilidad en función de la correlación de dos factores: dependencia y arraigo; donde a mayor dependencia y arraigo se presentará mayor grado de vulnerabilidad”. 

La dificultad que supone determinar la vulnerabilidad obliga a reflexionar sobre los criterios propuestos en la ley, para lo cual se propuso a la Mesa 3 generar una escala de clasificación de la vulnerabilidad de los actores de un páramo hipotético. Debido a que la mayoría de los participantes en esta mesa fueron campesinos, se logró cierta nivelación de las asimetrías de conocimiento en la misma. Además, dado que se discutieron variables que desafían criterios e información, meramente técnicos, la participación de los científicos fue menor que en otras mesas. Esta situación permitió que durante el Día 1 los campesinos manifestaran que frecuentemente sienten sus voces acalladas por parte de otros actores institucionales y que percibieran este espacio como un escenario en el que podían ser escuchados.

Como se verá en las secciones siguientes, en la mesa se propusieron elementos novedosos – (en la medida en que no están previstos en el marco normativo de forma explícita) para la determinación de la vulnerabilidad-, que incorporan principios coincidentes con lo que algunos autores han denominado los recursos sociales de la resiliencia (Armitage, 2005; Folke et al., 2005);

Problematización de la fórmula “a mayor arraigo y mayor dependencia, mayor vulnerabilidad”

Uno de los desafíos abordados en la Mesa 3 fue comprender los motivos de la definición de la escala de vulnerabilidad dispuesta por la Res.0886. Se puso de manifiesto que la correlación entre la dependencia y el arraigo (en donde “a mayor dependencia y arraigo se presenta[ría] mayor grado de vulnerabilidad”), no siempre es directa y es difícil operacionalizarla. Un motivo reiterado de discusiones fue que si bien en algunas ocasiones el arraigo y la dependencia tienen una relación directa, otras veces hay divergencias significativas entre estas dimensiones. 

En el primer caso, los campesinos del Sumapaz señalaron que las familias más arraigadas al páramo debían ser, a su vez, las más dependientes porque presentarían mayores dificultades para cambiar de oficio o desarrollarlo en un lugar que no fuera la tierra que han trabajado durante años. En el segundo caso, se discutió que el grado de dependencia podría estar determinado exclusivamente por factores económicos y apartado de otro tipo de relaciones afectivas y culturales con el páramo, asociadas al arraigo. Este sería el caso de los jornaleros que dependen de la producción que se realiza en el páramo.

Las definiciones consignadas en la Res.0886 y Lineamientos anexos (Botía et al., 2018), reconocen el papel de factores sociales, económicos, culturales e históricos en la determinación del arraigo y la dependencia, pero no especifican cuáles criterios serían privilegiados en casos complejos. Por ejemplo, un medio de vida asociado a un trabajador agropecuario, no propietario y no habitante de páramo, podría ser entendido como con alto nivel de arraigo si tiene una relación de larga data con las áreas de páramo delimitadas debido a que sus familiares habitaron el páramo por décadas. También podría ser clasificado como de alta dependencia, al tener ingresos provenientes exclusivamente de su trabajo en el páramo.  La metodología desarrollada permitió visibilizar las dificultades de definir la vulnerabilidad para este tipo de casos. Además, la mesa identificó la necesidad de conocer las posibilidades de adaptación de los medios de vida, de acuerdo, entre otras variables, con el número de integrantes de la familia, la formación escolar y la diversificación de las actividades, para determinar su vulnerabilidad.

En ese sentido, aunque los participantes de la mesa reconocieron que se requiere generar criterios estandarizados para determinar la vulnerabilidad, afirmaron que es necesario que esta tarea tenga en cuenta las condiciones particulares de cada familia sujeta a los efectos de la norma. Rojas (2015) plantea metodologías que permiten analizar de manera integral las diversas estrategias de los habitantes del páramo, las cuales incluyen la producción agropecuaria, la venta y comercialización de productos, la elaboración de artesanías y el uso de recursos del medio natural. Además, insiste en el reconocimiento de las dinámicas históricas de poblamiento y del arraigo y sentido de pertenencia de los habitantes del páramo. Estas particularidades podrían ser reconstruidas por medio de caracterizaciones que empleen métodos cuantitativos, cualitativos y etnográficos a través de un diálogo entre formas diversas de conocimiento. Si bien esto constituye un desafío para las autoridades ambientales, el marco del diálogo de saberes planteado por la norma permite pensar en su viabilidad.

Arraigo y memoria social

De acuerdo con la Res.0886, el arraigo “es la relación de pertenencia de un individuo, familia o comunidad, a través de la cual se establece una relación particular con el territorio y es una relación que se puede fundamentar en vínculos familiares, económicos, culturales, políticos o históricos”. Por su parte, los Lineamientos anexos lo define como la “presencia de la familia productora en el páramo de tiempo atrás. Se considerará que se tiene arraigo territorial si la familia ha habitado el páramo con por lo menos dos de sus generaciones” (Botía et al., 2018: 61).

En el Día 1, los campesinos relacionaron el arraigo con la pertenencia a un territorio y con la defensa de las actividades culturales, sociales, económicas y ancestrales inscritas en este. Coincidieron con algunos apartes de la política cuando afirmaron que existen diferentes niveles de arraigo y que es posible que una persona más arraigada sea la que ha permanecido en el páramo por varias generaciones. Además, consideraron que el arraigo se ve fuertemente vinculado a los lazos de consanguinidad y de amistad o fraternidad comunitaria.

En la Mesa 3 los participantes establecieron una relación entre el arraigo, la pequeña producción campesina y unas prácticas agropecuarias denominadas “buenas prácticas”. La categoría de “buenas prácticas” desafía la noción que sitúa a los campesinos como “los destructores del páramo” para dar paso a una que reconozca su papel en la conservación y cuidado de este. Algunos ejemplos de estas prácticas son: la rotación papa - pasto para el mejoramiento de praderas, el triple lavado de los envases vacíos de agroquímicos, las zonas de preservación o “reservas” y la producción orgánica o agroecológica. Estas conclusiones de la mesa reflejan un conjunto de estrategias de manejo derivadas de prácticas aprendidas por generaciones, que podrían ser entendidas como constitutivas de una memoria social, en los términos empleados por Folke et al. (2005) y  que se movilizan en un momento de perturbación. La memoria social es un recurso social de la resiliencia que está ligado a procesos de aprendizaje y a unas prácticas de manejo que expresan las experiencias con las dinámicas del ecosistema y que, por tanto, son el resultado de una amalgama de conocimientos provenientes de saberes expertos locales y científicos.

Los resultados de esta mesa recomiendan que en la determinación del arraigo se reconozcan los aprendizajes derivados de las experiencias de manejo de los campesinos, que constituyen una estrategia de adaptación al cambio, tal como sugieren Folke et al. (2005). La inclusión de esa memoria social constituye un desafío que implica contemplar la puesta en marcha de métodos cualitativos y diálogo de saberes.

Cadenas sociales de dependencia

Según la norma, la dependencia de los medios de vida al páramo es un factor decisivo para determinar la vulnerabilidad. En la Mesa 3 se identificaron cadenas sociales de dependencia que incluyen a actores y prácticas no necesariamente presentes en el territorio paramuno, como el oficio de jornaleo que depende de la actividad productiva de un gran propietario y la dependencia de los habitantes que viven fuera del páramo a los servicios ecosistémicos que éste provee, especialmente los relacionados con el agua. Esta mirada complejiza la noción de dependencia propuesta por la Res.0886, que la define como “el grado de relacionamiento de los medios de vida de un individuo, familia o comunidad con las funciones y servicios del ecosistema de páramo para garantizar sus necesidades materiales o espirituales”. Asimismo, discute lo dispuesto por los Lineamientos que, pese a que contemplan el “grado de dependencia para la generación de ingresos de la familia productora, en relación con la actividad agropecuaria desarrollada en el páramo” (Botía et al., 2018), o consideran la dependencia económica de actores que pueden no ser propietarios ni habitar de manera permanente el ecosistema.

Por ello, se recomienda incluir en la definición de la dependencia a aquellos actores que no necesariamente están ubicados geográficamente dentro de los límites oficiales de los páramos. Allí, el desafío que persiste es definir los métodos y criterios más adecuados para identificar esas relaciones.

Para finalizar, esta mesa puso en evidencia que la vulnerabilidad no puede pensarse separada de la capacidad de adaptación de los habitantes del páramo a los efectos de la política, a su vez, estrechamente vinculada a su capacidad de agencia. Esta capacidad de adaptación coincide con lo que Folke et al. (2005) han identificado como parte de los principios de la gobernanza adaptativa, a saber la capacidad de los actores inscritos en un sistema socio-ecológico resiliente para “tratar con perturbaciones externas, incertidumbre y sorpresa”(464). En virtud de ello, se sugirió que la determinación de la vulnerabilidad de los medios de vida paramunos contemple tanto su adaptabilidad a los efectos del cambio climático, como a las políticas que pretenden enfrentarlo.

Alto y bajo impacto

La Ley 1930 clasifica las actividades agropecuarias en el páramo delimitado según su impacto, y dicta que se diseñarán y ejecutarán “programas de sustitución y reconversión de las actividades agropecuarias de alto impacto [...] con el fin de garantizar la conservación de los páramos y el suministro de servicios ecosistémicos. [...] Podrá permitirse la continuación de las actividades agropecuarias de bajo impacto [...] haciendo uso de las buenas prácticas que cumplen con los estándares ambientales y en defensa de los páramos. (Art. 10. Énfasis agregado)

Según la Res.0886 las estrategias de reconversión y sustitución “se promoverán y estarán orientadas hacia minimizar la generación de impactos negativos en la estructura y función ecosistémica de los páramos y los servicios ecosistémicos derivados de estos” (Art. 18. Énfasis agregado). Lo que se busca es la “sustitución de actividades productivas de alto impacto ambiental por actividades económicas compatibles con el entorno” (Art. 16. Énfasis agregado).

Según la norma, las autoridades ambientales deben clasificar las actividades agropecuarias en páramos según su impacto (alto o bajo). Sin embargo, a la fecha no existen lineamientos por parte de las autoridades ambientales o el sector agropecuarios sobre los criterios para establecer tales impactos, qué se consideraría impacto negativo, o cómo es el proceso para llegar a estas valoraciones y quiénes estarían implicados en su determinación.

En el Día 1, la reflexión de los participantes permitió una primera aproximación a la definición de impacto. Resaltaron la idea de redefinir el impacto incluyendo tanto la afectación sobre los ecosistemas como aspectos políticos, económicos, sociales y culturales que se verían afectados (impactados) por las restricciones legales. Tal es el caso de los vínculos laborales con el territorio, la provisión de alimentos, la habitabilidad y el sustento económico. Se discutió también si el impacto únicamente tiene una connotación negativa, refiriéndose a prácticas y tecnologías campesinas y su impacto positivo en la conservación y el cuidado del páramo (cf. Pachón, 2018).

En la Mesa 4 también se hizo énfasis en la necesidad de comprender las distintas relaciones entre actores (dependencia, asociatividad, negociación, conflicto) en el contexto del impacto, para trascender lo estrictamente ambiental. Dar cuenta de estas relaciones puede hacer explícitas figuras e instancias de poder capaces de movilizar decisiones y acciones de la población. Así mismo, permite entender el impacto asociado a relaciones de dependencia más allá del páramo, lo cual visibiliza otros actores que están gestionando ya esos impactos y que, por ende, deberían ser tenidos en cuenta en la toma de decisiones (ej. acueductos comunitarios que ven una relación indivisible entre las partes altas y bajas de las cuencas tal como lo expone Méndez [2017]). Estudios en torno a la gestión del agua como el de Palacio et al. (2018) sugieren la relevancia de procesos colaborativos de los diversos actores vinculados a este recurso, con el fin de diseñar soluciones compartidas. En otro sentido, permite ver impactos que estarían generando otros actores de las partes bajas y beneficiarios de los servicios ecosistémicos del páramo, y a su vez establecer corresponsabilidad en la gestión. Esta última tarea se podría asumir a través de instrumentos como Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas y Plan de Ordenamiento Territorial.

Antes de definir el impacto: actividades, prácticas y escala

En la Mesa 4 se planteó el reto de ubicar a los personajes en orden según su impacto sobre el páramo. La reacción inmediata fue ubicar al gran papero/latifundista en primer lugar. Sin embargo, los investigadores alertaron sobre la inconveniencia de basarse en prejuicios sobre las actividades o sobre los actores. Por ejemplo, cien pequeños productores en conjunto pueden generar más impacto sobre un territorio que un solo gran productor. Surgieron así dos desafíos previos a definir el impacto: 1) diferenciar entre actividad y práctica y 2) tener presente la escala de análisis.

• Diferencia entre actividad y práctica

En la Mesa 4 se denominó actividad agropecuaria al conjunto de labores u operaciones orientadas al cultivo y la crianza de animales, y práctica, a las diversas formas en que se realizan estas actividades. Por ejemplo, una actividad es la preparación de un área para el cultivo, y la práctica se puede llevar a cabo con ayuda de un caballo con “arado de chuzo”, o con un tractor con arado de disco. La Mesa 4 recomendó que la clasificación de alto/bajo impacto se realice sobre las prácticas y no sobre la actividad agropecuaria, lo que evitaría un juicio negativo sobre cualquier actividad agropecuaria por el sólo hecho de estar en un páramo, o sobre ciertos actores, estigmatizados a priori por su actividad, sin tener en cuenta las prácticas.

• Escala de los impactos

Es igualmente desacertado aislar las prácticas y evaluar su impacto individualmente, sin tener en cuenta su escala o su efecto acumulado. La política desconoce este efecto, al considerar que prácticas como el uso de insumos químicos, semillas mejoradas y maquinaria pesada para preparación de suelos y la ganadería extensiva ocasionan en sí mismas grandes impactos. La recomendación de una de las investigadoras fue adoptar una perspectiva a escala de paisaje o de conglomerados, que permitiría evaluar el efecto acumulativo de ciertas prácticas, atendiendo a la particularidad y el carácter diferencial de cada paisaje.

¿Cómo definir el impacto?

La política no ofrece claridad a la pregunta ¿impacto sobre qué? Los participantes de la Mesa 4 inicialmente optaron por identificar el impacto sobre ciertos servicios ecosistémicos como la regulación hídrica, la provisión de alimentos, el almacenamiento de carbono o la provisión de hábitat. Pero dada esta multiplicidad, luego coincidieron en la necesidad de enmarcarlos en un “servicio sombrilla”. Se llegó al acuerdo, luego de la propuesta de uno de los campesinos, sobre la importancia del suelo como elemento transversal. De aquí surgió una recomendación para la definición de impacto, centrarse en los efectos de las prácticas sobre los servicios ecosistémicos, en torno a ciertos umbrales e indicadores, en especial en torno al suelo. Así se podría buscar la matriz de paisaje más eficiente y las prácticas asociadas, incluyendo el cuidado del ecosistema y el mantenimiento de las diferentes formas de vida humanas y no humanas que confluyen en este territorio. En efecto, según Burbano-Orjuela (2016), el suelo cumple funciones básicas para cuatro servicios ecosistémicos priorizados en la mesa: 1) almacenamiento y filtración de agua; 2) producción de alimentos y biomasa; 3) entorno físico y cultural para la humanidad; 4) fijación y almacenamiento de carbono.

Los participantes  también identificaron impactos no necesariamente asociados a las actividades agropecuarias que se recomienda sean considerados en la reglamentación de la norma: el turismo intensivo y las prácticas “extractivas” del territorio que se pueden generar a su alrededor; la infraestructura energética, específicamente las conexiones de alta tensión; la infraestructura vial asociada a la industria minera; el arriendo de tierras y el impacto de que haya propietarios ausentes, ajenos a lo que se hace en sus predios; la construcción de viviendas de lujo, chalets y casas de descanso; la demanda urbana de agua y alimento, producto del crecimiento exponencial y poco planificado de las ciudades; el cambio climático y su impacto sobre las fuentes de agua y los procesos ecológicos.

Frente al desafío de la transición de las actividades productivas, se recomendó que los sectores ambiental y agropecuario encuentren estrategias para caracterizar a los productores. Se sugirió crear agendas conjuntas sobre el tema de alto y bajo impacto y para la investigación, el monitoreo y la instrumentación de recursos, para responder a los propósitos de reconversión y sustitución que plantea la Ley 1930. Con relación a las acciones que se establezcan a este respecto, los participantes en la Mesa 4, al igual que en otros espacios, concluyeron que se requiere que instituciones y autoridades ambientales cambien sus relaciones con los habitantes locales y sus acciones frente a ellos, partiendo de las realidades territoriales y no basándose en decisiones “desde arriba” y en la estigmatización del campesino como enemigo de la conservación. Para algunos campesinos, el principal motor de las transformaciones necesarias se encuentra en las comunidades y en las familias. Otros señalaron la pedagogía como instrumento para mejorar las relaciones entre comunidades y autoridades.

En esta mesa, al igual que en la de Zonificación, se discutió sobre el papel de diferentes formas de conocimiento en la definición de impacto y en las acciones de reconversión y sustitución, y persistió un disenso al respecto. Los investigadores abogaron por más conocimiento técnico y la necesidad de dar a los técnicos agropecuarios los “indicadores deseados”, para que ellos puedan proponer prácticas que permitan evaluar estos indicadores y fijar los estándares para la producción en diferentes lugares. Algunos campesinos hicieron un llamado a integrar el conocimiento local en la definición y evaluación de indicadores y en general a recuperar la sabiduría tradicional local y las formas propias de cuidar el páramo. Otros participantes propusieron integrar las dos visiones. Queda para la reflexión si los indicadores técnicos no estarían ocultando más de lo que muestran, al desconocer nociones locales de bienestar, la lógica dinámica y cambiante de los sistemas de producción, la corresponsabilidad de impactos a una escala regional o la exclusión de actores en la toma de decisiones. Persisten también desafíos que resuenan con lo discutido en otras mesas: ¿Cómo hacer que se tengan en cuenta, y sobre todo, se integren efectivamente los conocimientos y las experticias locales en las definiciones de la norma y su implementación? ¿Cómo generar mecanismos de monitoreo y adaptación que integren aquellos conocimientos que efectivamente contribuyen al entendimiento de las dinámicas socioambientales del páramo?

En síntesis, el reto frente a la definición de impacto consiste en comprender que la complejidad de las relaciones socioecológicas, la multiplicidad de sistemas de producción y las condiciones propias de cada contexto impiden la clasificación con base en un criterio unívoco, homogéneo y absoluto del impacto. A pesar de que la norma por definición es general y abstracta, debería enmarcarse en las transiciones hacia la sostenibilidad. Los principios de adaptación y aprendizaje continuo pueden contribuir a que surjan criterios sólidos y al tiempo flexibles y adaptativos para la definición del alto/bajo impacto, de acuerdo a cada contexto y a resultados empíricos.

Conclusiones: los caminos por recorrer para la implementación de la norma

En este artículo se pusieron en evidencia algunas de las posibilidades y desafíos que enfrenta la actual legislación de páramos en los complejos de Sumapaz y Guerrero., a la luz de los principios de la gobernanza adaptativa y teniendo como referente la construcción de acuerdos para transitar hacia la sostenibilidad (Leach et al., 2010; Andrade et al., 2016; Loorbach et al., 2017).  Se enuncian a continuación las principales conclusiones y recomendaciones, incluyendo un apartado especial con aportes para la construcción de una agenda de investigación basada en el diálogo de saberes.

En primer lugar, la metodología empleada permitió reflexionar sobre el esquema de gobernanza propuesto por la política; los escenarios hipotéticos y los retos planteados a los participantes funcionaron como mecanismos de búsqueda conjunta y dialógica de soluciones. Esta metodología demostró tener un potencial significativo para contribuir a la construcción de confianza entre actores, inmersos en relaciones conflictivas y asimetrías de poder, y portadores de diferentes formas de conocimiento. Si bien este ejercicio no enfrentó todas las complejidades propias de los contextos reales de aplicación de la política, permite pensar en nuevas metodologías de participación y formas de diálogo para abordar los desafíos que esta plantea.

En segundo lugar, este diálogo hizo visibles aspectos que la política omite o deja de especificar y permitió recomendar caminos para su concreción. Se evidenció que construir comunidades de conocimiento plantea desafíos para la implementación de toda la normatividad, especialmente si se considera que la exclusión de los actores comunitarios en la toma de decisiones o su inclusión en esquemas jerárquicos genera impactos negativos y obstaculiza la gobernanza adaptativa a largo plazo (Ros Tonen, 2014).  En este contexto, la capacidad y los recursos de las autoridades ambientales para tener mayor presencia en los territorios, así como el establecimiento de canales legítimos y eficientes de comunicación con los campesinos son retos fundamentales, dado que determinan las posibilidades de construir confianza y capital social, a su vez condiciones habilitantes de la gobernanza adaptativa (Ros Tonen, 2014). 

En tercer lugar, se encontró la relevancia de considerar la multiescalaridad y el carácter dinámico de los retos de gestión del páramo, entendido como un socioecosistema. Los actores coincidieron en la necesidad de entender la zonifciación como un proceso en constante transformación, donde la agricultura y la conservación deben ser entendidos de manera integral considerando sus dinámicas espaciales y temporales. Ademas, emergió con especial relevancia la necesidad de considerar el cambio climático y diseñar medidas urgentes para la adaptación por medio de cambios en las prácticas agropecuarias y de cuidado del ecosistéma. En relación con las definiciones de arraigo y dependencia, cuyos contenidos están aún por definir en la política, los campesinos resaltaron la necesidad de considerar las cadenas sociales de la dependencia que evidencia la conexión de los habitantes del páramo con actores y lugares por fuera de su límite cartográfico. En los temas asociados con la definición de impacto, se mencionó la necesidad de involucrar una mirada integrada que considere la construcción transdisciplinaria de lineamientos para su valoración, y que abarque los servicios ecosistémicos y en particular el suelo como factor integrador de diferentes servicios..

Aportes para una agenda de investigación basada en el diálogo de saberes

A lo largo del ejercicio se resaltó la relevancia del diálogo de saberes en todas las fases del manejo del páramo. Este es entendido como un ejercicio de reconocimiento de distintos saberes o experticias -campesinos, científicos y técnicos- inscritos en relaciones desiguales de poder, considerando  sus experiencias, limitaciones y posibilidades. Se identificaron las siguientes prioridades para una agenda para el diálogo de saberes:

• En un contexto de evidentes asimetrías, un desafío fundamental consiste en eliminar, o al menos minimizar, los desbalances de poder entre técnicos y científicos, y pobladores locales. Hablar de gobernanza, tal como advierten Funtowicz & De Marchi (2003), requiere abordar las inequidades del conocimiento y de la distribución del poder que tiene cada saber en la toma de decisiones. Más que soluciones óptimas, que resultan imposibles ante la complejidad, se trata de lograr soluciones acordadas que integren diversos lenguajes de valoración y hagan al Estado más permeable (Martínez Alier, 2004). Sólo a través de este reconocimiento, y de la revisión constante de su implementación a través de un aprendizaje continuo, es posible lograr la gobernanza adaptativa de un paisaje complejo y cambiante.
• Los autores consideramos que, si bien la colaboración entre actores y la participación incidente son aspectos claves de la gestión de los páramos, no son elementos suficientes para afrontar las complejas problemáticas sociambientales de estos ecosistemas. Los resultados presentados ubicaron necesidades de investigación en temas asociados con los servicios ecosistémicos, pero persisten vacíos en temas asociados con la biodiversidad en general. Al respecto, consideramos se requiere identificar colaborativamente preguntas y métodos de diálogo de saberes, lo cual está por fuera de los alcances de este trabajo. Si bien en el ejercicio que se analiza aquí se mencionaron algunas necesidades de conocimiento en estos aspectos (por ejemplo, dinámicas y distribución de especies, y funcionamiento de los ecosistemas), resulta prioritario detallar otras prioridades y, sobre todo, buscar las maneras en las que el conocimiento científico de la biodiversidad y otras formas de conocimiento dialoguen entre sí para para entender el estado del ecosistema y sus cambios en el tiempo. Nuestro aporte consiste en resaltar que dichas agendas deben fundamentarse en el diálogo de saberes como estrategia de articulación de diversas formas del conocimiento y resaltamos el papel de las ciencias biologicas en este proceso.
• En el momento de redacción de este articulo, las autoridades ambientales no han publicado documentos oficiales que determinen la manera de definir el alto y bajo impacto ni los criterios para evaluar la vulnerabilidad, arraigo y dependencia de los habitantes del páramo. Esto puede ser positivo, pues abre la posibilidad de incidir en estos contenidos desde procesos de diálogo de saberes entre las ciencias sociales, las ciencias biológicas, los actores comunitarios y los funcionarios. Sin embargo, atendiendo a los resultados de este ejercicio, consideramos que este diálogo no debería orientarse unicamente a definir variables e indicadores de estos aspectos, sino que debe permitir reformular las definiciones. Esto permitiría, por ejemplo, dar cuenta de los impactos positivos de las actividades humanas, así como de los impactos de la norma sobre dimensiones sociales, culturales, políticas y económicas del socioecosistema. Específicamente, el diálogo de saberes que incluya a las ciencias biológicas podría aportar a la definición de “buenas prácticas”, teniendo en cuenta las prácticas campesinas de cuidado y uso y sus implicaciones sobre el estado y los cambios del ecosistema. También haría posible considerar las cadenas sociales de dependencia desde la perspectiva de los habitantes del páramo en los procesos de planificación.

Agradecimientos

Agradecemos a todos los participantes en el taller por su disposición al diálogo constructivo. Especialmente reconocemos el esfuerzo de los habitantes de los páramos de Guerrero y Sumapaz, quienes se desplazaron desde sus veredas para acompañarnos. También a Carolina Ángel, Santiago Martínez, Talía Waldron y Ana María Garrido por la relatoría de las mesas y a Diego Pérez por el apoyo en la cartografía. También damos gracias por la colaboración de quienes participaron en un ejercicio previo y ayudaron a perfeccionar la metodología final.. Este trabajo se realizó en el marco del proyecto Páramos: Biodiversidad y Recursos Hídricos en los Andes del Norte, financiado por la Unión Europea.

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^[1] Las Corporaciones Autónomas Regionales son instituciones públicas creadas por la ley ambiental colombiana con funciones de autoridad ambiental.

^[2] El término complejo hace parte del sistema de clasificación utilizado por los científicos y tomadores de decisión. Este sistema de clasificación se basa en criterios biogeográficos e identifica 26 unidades jerarquizadas en sectores, distritos y complejos. Los complejos estás contenidos en los distritos, y estos a su vez hacen parte de los sectores (Morales et al., 2007).

^[3] La autora se refiere al término hidrosocial para caracterizar las relaciones entre la sociedad y agua que implican procesos de apropiación y diálogos asimétricos de conocimientos y experiencias sobre la gestión del agua.